La Política Petrolera ecuatoriana del año 2021
Es indudable que el Presidente Guillermo Lasso ha acertado al definir una política petrolera inicial para su administración. Más allá de los esfuerzos del pasado régimen, que logró implementar la progresiva eliminación de los subsidios a los combustibles (tema tóxico para múltiples previas administraciones), la carencia de una política de largo plazo era evidente ya desde tiempo atrás.
Una política pública tiene como efecto dar dirección a futuras acciones de la administración del Estado. No es su objetivo regular o solucionar problemas de manera concreta. Su objetivo principal es guiar y además coloca un listón para comparar los logros futuros del gobierno con sus intenciones iniciales.
En estos tiempos, es esencial tener una política petrolera. A nivel mundial la transición energética está en pleno desarrollo, lo que implica el progresivo incremento de la participación de energías renovables en la canasta energética global. Dejando de lado la precariedad de los proyectos hidroeléctricos nacionales ante el cambio climático y su inadecuada ejecución técnica, el Ecuador debe pensar en un futuro de mediano a largo plazo en el cual el planeta podría consumir menos petróleo que en la actualidad. Por lo tanto la monetización acelerada de las reservas (y su posterior inversión en activos productivos de toda índole) parece ser una estrategia adecuada dada la situación internacional, en la cual no estamos destinados a ser un actor relevante especialmente por la escasa producción y reservas existentes.
Para efectos del análisis, dividiré la política anunciada y sus mandatos en varias categorías que responden a las acciones que posiblemente se adopten como consecuencia de ella:
Investigación sobre estado técnico actual y acciones gubernamentales pasadas
El Gobierno ha ordenado una suerte de autopsia de todas las fases del sector hidrocarburífero ejecutadas por Petroecuador y previamente por la malhadada Petroamazonas 2005-2020) en todas las fases de la industria. Parecería leerse que el objetivo es identificar oportunidades de inversión, principalmente. Sin embargo, queda claro que también se buscará, como corresponde, las responsabilidades por actos en perjuicio del interés público. En dicho caso, la investigación debe desarrollarse por los canales determinados por la ley, precisamente con el objeto de garantizar el debido proceso y derecho a la defensa de los involucrados y no incurrir en vicios procedimentales que luego puedan servir de escudo ante posibles decisiones judiciales.
Atracción de inversión privada al sector y delegación de actividades
A pesar de requerir la nueva política pública aprobación de una ley reformatoria para delegar campos de Petroecuador al sector privado, nuestra lectura indica que dicha reforma no es necesaria. El marco legal actual admite perfectamente la mencionada delegación, así como el uso de diversas modalidades contractuales, conforme la conveniencia nacional. Sin embargo, aquí yace la pregunta clave a resolver en este tema: ¿Quién se hará cargo del personal de Petroecuador que trabaja actualmente en los campos concesionados a empresas privadas?
Resulta intrigante, por decir lo menos, la razón por la que se ha planteado el Gobierno llevar este tema a la Asamblea Nacional. Probablemente, el objetivo sea obtener legitimación para un cambio estratégico en la forma de entender la gestión petrolera, en la que la empresa pública cumpla un rol discreto en la proporción de producción y donde la actividad y su riesgo estén primariamente en el sector privado. Camino completo, políticamente hablando.
Ahora, la clave está en el tema de inversión, en encontrar fórmulas realmente atractivas para el sector privado. Fiascos como la Ronda Suroriente 2013 se explican por la falta de comprensión técnica y económica respecto al apetito de la inversión (lo cual no quiere decir que el inversor siempre tenga la razón). En ese sentido, el Ecuador deberá superar una bien ganada desconfianza en la estabilidad contractual, para lo cual se debe considerar la inclusión de cláusulas que permitan la rápida recuperación de la ecuación económica del contrato.
Uso de “nuevos” (antiguos) modelos contractuales
La obsesión política en 2010 llevó al Ecuador a modificar todos los contratos petroleros al modelo de prestación de servicios. Con la inocencia o ignorancia propia de novatos, las autoridades actuaron pensando en que el precio del petróleo sólo podía subir, subir y subir por toda la eternidad.
Ahora, se busca volver a implementar el contrato de participación. Aparentemente, una buena decisión. Más aun cuando, al parecer, es de voluntaria conversión para los actuales contratos. Sin embargo, quedan dudas sobre su implementación: ¿Qué pasará si dichas empresas no encuentran convenientes las condiciones de conversión? ¿Qué ocurrirá con las millonarias deudas contraídas por el Estado en época de precios bajos?
Reto importante para el Gobierno: resolver estas preguntas de manera eficiente y transparente, considerando que se tiene una caja fiscal restringida.
Acciones de transparencia del sector
Probablemente, la política petrolera debió haber empezado por aquí. Sin integridad y transparencia no hay acción posterior que valga. Es importante notar también que el sector privado tiene una equivalente responsabilidad en la corrupción que el Gobierno pretende combatir. Por ello, la difusión pública de información, la ejecución de concursos públicos para la contratación (abandonando las perniciosas excepciones) y la aplicación de mecanismos internacionales de monitoreo (en los que el país ya participa formalmente, EITI por ejemplo) deberían imprimir un nuevo ritmo a la actividad hidrocarburífera en el país.
Fondo de inversión social
Aquí está, probablemente, la más interesante novedad para un gobierno de corte liberal económico. En lugar de crear un clásico fondo de ahorro petrolero, que ha servido inicialmente para garantizar el pago de acreencias estatales (siguiendo el modelo recomendado en los años 1990s por los organismos multilaterales de desarrollo) o invertir en activos de largo plazo como los fondos de inversión modernos, el Gobierno ha optado por priorizar el gasto social en uno de los sectores más sensibles. Bienvenido sea este fondo y ojalá su gobierno corporativo se institucionalice adecuadamente, ya que la preferencia por la gestión individual antes que la institucional parece ser la preferencia de la administración actual, práctica que no es sostenible cuando de la cosa pública se trata.
Es importante recalcar que sí es posible (está probado a nivel internacional) tener una industria petrolera eficiente, en la que el Estado es el gran ganador a través de importantes inyecciones de recursos que se usan para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible de su población. Así mismo, el sector privado, inversor y operador, ejecutando sus actividades en cumplimiento de la ley y los principios ESG (Environmental, Social and Governance), obtiene en dicho escenario una apreciable rentabilidad que le permite tomar decisiones de riesgo y pensar en resultados a largo plazo.
En este sentido la política petrolera tiene buenas intenciones y podría estar encaminada a alcanzar eficiencia para beneficio de todas las partes involucradas. Su éxito dependerá en gran medida de la sensibilidad del Gobierno respecto a los objetivos de rentabilidad del sector privado y la forma de alcanzaros, en debido equilibrio con las necesidades ciudadanas y derechos estatales. Así como de la generación de conversaciones que integren a conocedores del funcionamiento del sector hidrocarburífero, tanto en lo técnico como en lo jurídico. Este podría ser el momento en que actores de prestigio internacional se vuelvan a interesar en la industria petrolera del Ecuador. Se debe actuar consecuentemente para no desperdiciarlo.
Por: Leonardo Sempértegui V. – Socio Fundador de Sempértegui Abogados y actual Director Jurídico de la OPEP
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